如何学习《电力安全事故应急处置和调查处理条例》

《电力安全事故应急处置和调查处理条例》(下简称《“应调”条例))已于2011年9月1日正式实施，这是我国电力行业的一件大事，对本条例的学习正在电力行业全面展开。现结合本单位实践就如何学习条例，提出如下看法。

 

 

首先，明确条例规定的两个“变

化”，它是学习的“纲”，贯穿始终。第一是外在的，表现为条例的“结构变化”，也就是传统上事故“调规”结构内容的变化。从1950年的(事故处理暂行规程》到1985年、1994年的《电业生产事故调查规程》，再到2004年的《电力生产事故调查暂行规定》，其间还有能源部、国家电力公司的修改版本，“调规”主要围绕事故的定性分级、事故调查和事故报告这些内容展开。本条例在结构上加入了应急处置内容，主要在于：一是随着社会的不断发展，人们对安全管理的认知不断深入，事故的应急处置是安全生产工作重要环节。不仅电力生产，突发事件的应对早已上升到国家法律层面，《电力监管条例》对此作出职责性规定，需要相应配套条例的支持。二是在《国家突发公共事件总体应急预案》下，《国家处置电网大面积停电事件应急预案)也于2005年制定下发.专项预案对电网大面积停电的应急管理作出了系统的规定，但其毕竟属于规范性文件，有必要将其成熟的部分上升到行政法规的层次。

 

第二是内在的，表现为“事故”概念的变化。简单回顾一下行业内的几个规范，1994年《电业生产事故调查规程》没有明确定义“电业生产事故”概念，2004年电监会《电力生产事故调查暂行规定)第二章“事故定义和级别”中，依旧是列举性规定，但已分类，主要包括人身事故、电网事故和设备事故三类。而本条例在总则第二条明确规定“本条例所称电力安全事故，是指电力生产或者电网运行过程中发生的影响电力系统安全稳定运行或者影响电力正常供应的事故(包括热电厂发生的影响热力正常供应的事故)”，也就是习惯上称的电网事故(包括供热)。不是简单的以电能产品的生产供应流程的物理形态—电网来界定，而是以影响“稳定运行”或“正常供应”结果状态来定义。从“电业”到“电力”，从“电力生产”到“电力安全”，不单是字词上的变化，而是具有内在指向和对应性。电力“事故”概念的变化是电力安全生产和安全管理发展中符合规律性的认知，是当前电力管理体制和安全生产管理的必然要求。

 

 

《“应调”条例)共6章37条，还有一个附表。条例的整体结构和条款分布是总则7条，事故报告4条，事故应急处置9条，事故调查处理6条，法律责任7条，附则4条。看似条文不多，却内容丰富，要完整把握并不简单。

 

所谓系统，就是以联系的观点去学习条例内容。这里有两个层次，一是对于条例来说，应将其放在我国电力安全监管和应急管理要求大的背景下去理解，特别要识别相关法律规范关系，这样才能准确定位。具体来说，第一，《“应调”条例》与《安全生产法》的关系，安全生产法是生产经营单位安全生产的一项“基本法”，无论安全监管部门职责，还是事故报告及调查处理过程中安全责任追索等，条例的相关规定均依据安全生产法。第二，与《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院493号令)的关系，493号令是为了落实生产安全事故责任追究制度，规范生产安全事故的报告和调查处理的一项基本法规，其适用对象是生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故，没有涵盖电力安全生产影响安全稳定运行或影响电力(热力)正常供应的事故类型，它们是一般与特殊的关系。第三，与《国家处置大面积停电应急预案》的关系，系规范性文件上升条例规定，不要将应急预案理解为条例的“上位”法。第四，与电监会《电力生产事故调查暂行规定》的关系，关于事故定义、分级等条例已作出新规定的，按照“新法废止旧法”原则，显然按照条例规定执行，但对于统计报告以及实践中具体操作性要求，鉴于工作的连续性要求，不能“一废了之”。

 

第二个层次是在条例内容上，主要是章节和条款的安排。第一章总则7条，规定了立法目的，定义了电力安全事故，事故等级划分和特例情形，监管部门职权，单位和个人责任义务，事故报告、应急和恢复总体规定，顺利开展工作的保证。第二章事故报告4条，规定了现场报告，监管机构报告，报告内容和现场保护。第三章事故应急处置9条，分别规定了大面积停电应急预案，企业应急预案、救援队伍及物资，现场应急处置，调度处理权限，应急处置的原则规定，政府处置，用户处置，电力恢复，事故信息发布。第四章事故调查6条，规定了调查权限，调查组织，调查期限，调查报告内容，调查结束及责任落实，防范和整改落实及监督。第五章法律责任7条，分别规定了事故发生企业主要负责人违法责任，企业及有关人员违法责任，对事故负有责任企业法律责任，对事故负有责任主要负责人法律责任，资格罚，监管部门及人员责任，参与调查人员法律责任。第六章附则4条，规定了与《生产安全事故报告和调查处理条例》衔接性规定以及施行日期等。从第二章事故报告第八条起，法律条款是按照事故发生、报告、应急、调查、法律责任的线索来规定的。不仅章节之间，在每一章也有内在的线索。

 

 

主体不同，职责不同。无论是监管部门，还是电网企业、发电公司乃至员工个人，应对位思考。有的放矢。以发电企业为例，在形成对本条例整体的基本认知之后，首要的是掌握附表《电力安全事故等级划分标准》中发电企业可能涉及到的电力安全事故分级标准变化。本条例适用已明确规定为“电力安全事故”。对发电企业涉及的事故判定项作出新的调整。在事故等级上表现为较大事故和一般事故两级，而没有特大和重大事故。如一般事故判定，依据电监会《电力生产事故调查暂行规定》，2台以上非计划停运，并造成全厂对外停电的即构成一般事故，而本条例加上电压影响程度和时间的条件。其次是要做好条例涉及企业规定内容和条款的梳理，把握“细目”。通过对这些法律条款的梳理，重点章节和条款一目了然。对发电企业而言，主要集中在应急处置、法律责任中。对企业主要负责人来说，其重点相关条款是事故的及时报告，以及应急处置和调查处理中职责的履行情况。对企业员工而言，涉及的主要条款分别是第二章的第八条的事故报告，第十一条现场保护，第三章事故应急处置第十四条和第五章法律责任第二十八条。

 

 

学习的最终目的是贯彻落实。学习的过程是一个对照的过程，哪一项工作、哪一项环节是否满足条例的规定，是否需要改进?在对照的过程中，我们应避免走进认识“误区”，尤其是对发电企业，根据条例的电力安全事故定义以及附表事故分级表，认为发电企业事故判定项较电监会暂行规定反而宽松，随之认为条例主要是规范调整电网企业。这种观念显然是错误的。

 

从本条例规定“事故”看，一定要分析电源点、装机容量、整个网架结构和故障影响程度才能得出可能发生的事故等级的初步结论。对于发电机组因安全故障停止运行超过标准检修时间，并导致电网减供负荷这种情况，发电企业这一侧的信息是滞后的。从责任追索层面上讲，在《“应调”条例》颁布前，对电力安全事故的调查是依据电监会的暂行规定进行。但其调查组组成、调查期限、责任落实等规定没有明确。更重要的是，不仅在事故报告、应急处置、事故调查处理上。本条例二十九条和三十条联系《安全生产法》规定的企业责任、企业主要负责人的职责作出概括性规定，企业的主体责任越发明晰。附则中关于本条例与《生产安全事故报告和调查处理条例》在调查处理及适用范围衔接性的规定，让我们把关注的目光再次回到《生产安全事故报告和调查处理条例》上来。客观上讲，《生产安全事故报告和调查处理条例》从2007年颁布至今，其确立的一系列原则，如法律责任中罚款年收入比例原则等在一些电力企业中没有得到有效落实。而今，建立在电力生产三类事故范围的全覆盖，调查组织的确立以及适用依据完整对接，确保了安全事故责任追究制度落实，对发电企业安全管理提出了新要求。

 

实践中，对发电企业而言，首先应做好风险分析，在系统分析电源点、网架结构和所在地区负荷水平基础上，对于两级事故按照报告——应急处置程序做好静态和动态风险分析。之所以要做好动态分析，是因为在线路检修或系统运行方式变化的情况下，事故风险和几率会增加，要增强敏感度，及时掌握调度信息。其次是要结合条例全面做好相应制度的修订工作，主要包括：事故报告程序、事故现场的保护、事故应急处置和配合、安全生产责任体系梳理，主要是责任形式的分层落实等。

 

《电力安全事故应急处置和调查处理条例》(下简称《条例》)实施以来，对县级供电企业增强安全法规意识和风险意识、全面加强安全生产管理、筑牢企业安全堤防，起到巨大推动作用。作为基层供电企业，在落实《条例》精神的过程，应该把握以下三点，才能变被动为主动，从根本上避免重大、恶性、责任性事故的发生。

 

 

相比国务院493号令，《条例》在事故等级、事故报告、事故调查、事故处理、法律责任等方面，都作了更为明确、具体的规定。一是调整了事故划分等级，将电力生产相关的人员伤亡、直接经济损失和电力安全事故都统一到国务院条例层面。将电力生产事故由三类三级调整为三类四级，其中人身、设备事故执行国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》，电力安全事故执行《条例》规定。二是调整了事故划分标准，根据电网层级和行政区划，把电网分为区域性电网、省级电网、直辖市电网、省会城市电网、其他设区的市电网和县级市电网，除区域性电网、直辖市电网外，其他电网又按供电负荷大小进行了划分，确定事故等级的主要标准是各级电网在事故中造成的减供负荷比例，或者城市电网停电客户比例，来确定事故等级。

 

综合上述两条，县供电企业电网事故主要体现在大面积停电方面，其认定范围也在一般事故范围内。再加上县供电企业供电负荷多数在150兆瓦以下，达不到特别重大事故、重大事故、较大事故的等级，减供负荷也达不到相应标准，不在认定范围之内。对于一般事故的处理原则，《条例》也作出明确规定。

 

由此可见，《条例》具有更加细化、量化、具体化的一面，并且与安全生产责任者实行“捆绑”。发生事故后，将直接追究到第一责任者。同样，原来一些不认为属于事故的故障，都纳入到一般事故范围。对供电企业来讲，只有扎实做好工作，强化“安全第一、预防为主，综合治理”的思想，强化电力安全生产。